I – Considerações Gerais
Alexandre Herculano escreveu: “É preciso que o país dos casais, das aldeias, das vilas, das cidades, das províncias, acabe com o país nominal, inventado nas secretarias, nos quartéis, nos clubes, nos jornais (...).
Para que o sistema representativo seja uma realidade, para que a eleição, na base essência,. não seja uma vil comédia (...), queremos que a vida política seja levada a todas as extremidades do corpo da Nação.
Queremos que a vida local seja uma realidade, para que o governo central possa representar o pensamento. Queremos que a vida local seja uma realidade, para que o governo central possa representar o pensamento, do país (...). O país não é senão a soma das suas localidades.”1.
Antes de analisar em concreto o projecto de lei de alteração da lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais cumpre fazer uma breve resenha da matéria em crise.
As autarquias locais levam a cabo uma actividade administrativa própria e não desenvolvem uma actividade estadual, ainda que indirecta, fazendo, por isso, parte da Administração Autónoma ou Poder Local 2
O conceito de autarquia local assim recortado suporta quatro elementos essenciais: o território, o agregado populacional, os interesses próprios deste e os órgãos representativos da população.
Por esse motivo, a administração autónoma cuida de si mesma, o mesmo é dizer, que são os seus próprios órgãos que delimitam, com independência, a orientação das suas actividades, sem estarem sujeitos às ordens ou às orientações do Governo central.
Destarte, as autarquias locais são pessoas colectivas autónomas do Estado, não fazendo parte do mesmo, não se incluem na nomenclatura Estado; são entidades independentes, totalmente distintas do Estado, prosseguindo, por conseguinte, fins próprios.
São centros autónomos de decisão administrativa representativos dos cidadãos que vivem numa determinada circunscrição geográfica. Não obstante esta manifesta autonomia, não impede o poder do Estado em fiscalizá-las, em controlá-las e/ou em subsidiá-las.
As autarquias locais fazem parte da “organização democrática do Estado” (art. 235.°, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa).
Esta concepção constitucional assenta na democracia local, que se erige como elemento estruturante da organização democrática do Estado, como forma de auto-governo das populações dentro de cada circunscrição territorial.
Um outro elemento consiste na descentralização das decisões como factor da sua maior proficiência e acerto, dado serem tomadas por órgãos com maior e melhor conhecimento da situação e das necessidades das populações.
Estes dois elementos concorrem para a caracterização das autarquias locais como forma de auto-governo mais optimizada das populações dentro de cada circunscrição territorial.
O entendimento do sentido e alcance do princípio da autonomia local tem variado conforme as épocas históricas, conforme os regimes políticos, e mesmo na actualidade não há unanimidade de opiniões acerca do assunto.
O conceito de administração local autárquica determina-se com base na noção de autarquia local e a existência de autarquias locais tem origem e retira a sua validade do princípio da autonomia local consagrado no n.º 1 do artigo 6.° da Constituição da República Portuguesa.
A Constituição da República Portuguesa apesar de não definir expressa e rigorosamente a autarquia local, entende-a como uma pessoa colectiva pública e territorial, na medida em que se ajusta a uma fracção do território.
As autarquias locais têm como demands a prossecução dos interesses (needf) próprios de um certo agregado popu1acional, precisamente aquele que reside nessa âmbito espacio-temporal.
Por esse motivo Diogo Freitas do Amaral entende que as autarquias locais são pessoas colectivas de população e território 3, o que é por nós secundado.
Para este efeito, é necessário que as autarquias locais tenham direito e capacidade efectiva de regu1amentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos que lhe dizem respeito, sempre de acordo com o princípio da subsidiariedade, consagrado no referido n.º 1 do artigo 6.º da Constituição da República Portuguesa.
Com efeito, os interesses das populações devem ser logrados por entidades públicas, que, face ao seu capital de proximidade e de comunhão das suas preocupações e angústias, se encontram em melhor posição de, com eficiência económica, e financeira, social e cultural, e com o respeito pelos princípios da igualdade e da solidariedade entre os cidadãos, justamente concretizá-los.
Em termos pragmáticos, poderá afirmar-se que, em primeira linha, tudo o quanto puder ser decidido e executado ao nível autárquico não deve ser relegado ao Estado e aos seus agentes.
II – Do âmbito do Parecer
O projecto de lei apresentado pelo PS e PSD estabelece consideráveis alterações à lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais.
Foi-nos pedido uma breve análise dessas mesmas alterações, na sequência do debate em que fomos conferenciasta-moderador e que teve lugar, por iniciativa exemplar da Mesa da Assembleia Municipal de Valongo, no passado dia 24 de Janeiro de 2008, no Museu Municipal de Valongo.
III – Quanto às Freguesias
Consabidamente, todo o estudo sobre as autarquias locais deverá tomar o município como paradigma da autarquia, dado que as outras autarquias surgem como unidades idênticas àquele mas em maior ou menor grau. Na verdade, como assevera Jorge Casalta Nabais, a freguesia não passa dum submúltiplo e a região administrativa dum sobremúltiplo do município 4.
A freguesia integra o município, mas não deixa de ser uma autarquia independente deste, sendo beneficiária de uma estrutura de desconcentração persona1izada do respectivo município.
Podemos definir freguesia com Diogo Freitas do Amaral, o qual propõe a seguinte concepção: freguesias são as “autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a promoção de interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial. Importa chamar a atenção para o facto de que “paróquia” é uma expressão sinónima de freguesia e tem portanto, um sentido administrativo e não apenas religioso. Aliás, no direito português as freguesias já foram a dada altura denominadas paróquias civis.” 5.
O que se alterou:
a. O ratio de atribuição do número dos elementos que irão compor a assembleia de freguesia e que em nosso entender não trará modificações significativas no quadro do preenchimento dos lugares pelas diversas forças políticas.
b. A mesma alteração foi efectuada quanto ao número de vogais da junta de freguesia.
c. Porém, alteração maior ocorreu ao nível da designação dos vogais.
Na presente lei os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia, sendo que por força do projecto de lei passam a ser designados pelo respectivo presidente, de entre os membros da assembleia eleitos e em efectividade de funções, devendo a maioria pertencer obrigatoriamente à lista do respectivo presidente 6.
Ora, neste particular ponto impõe-se referir que o projecto de lei pecou por defeito, isto porque o diploma em causa parece querer incutir um pendor personificado do executivo ou nas palavras de David Farrell «a concepção microcósmica da representação» 7. A ser assim, deveria ter permitido que o presidente pudesse escolher a sua equipa (a maioria dos elementos) de entre pessoas às quais lhes atribuísse reputada competência e não necessariamente de entre os eleitos pela sua lista.
Como é do conhecimento geral há certas individualidades que não possuem qualquer perfil e capacidade políticas para colher das massas o seu favor, não obstante possuírem uma notável competência técnica.
Nem se diga que o princípio da legitimidade está em causa, uma vez que esta sempre se garantirá pelo próprio presidente.
d. Quanto às substituições verifica-se a possibilidade de os vogais poderem ser substituídos por iniciativa do presidente e por causa imputável aos próprios.
IV – Quanto ao Município
A Constituição da República Portuguesa de 1976 não continha, na sua redacção inicial, uma noção de município. Apenas referia no art. 249.º que “os concelhos existentes são os municípios previstos na Constituição (...)”, mas este preceito foi revogado em 1982 por não ser mais necessário.
E, actualmente, a Constituição não contem qualquer definição de município.
Entendo que a melhor definição de município é a que nos é dada por Diogo Freitas do Amaral: “autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos” 8. Note-se que na expressão “autarquia local” encontra-se já implícita a caracterização do município como pessoa colectiva pública, do tipo pessoa colectiva de população e território. E, na menção dos interesses da população residentes na “circunscrição concelhia”, recorta-se a amplitude jurídica do município, distinguindo-o da freguesia, que visa a prossecução de interesses próprios de outras populações, definidas em função da residência em circunscrições de área mais restrita que a do município.
O município é, sem dúvida, a mais importante de todas as espécies de autarquias locais.
O que se alterou:
De substancial alterou-se a nível da Câmara Municipal de Lisboa o número de vereadores que passou de 16 para 12, tal qual os existentes Câmara Municipal do Porto 9.
a. Deixamos tudo quanto foi dito relativamente à designação dos vogais para a composição do executivo camarário.
b. Aproveitamos a oportunidade de aquilatar da bondade da maioria estabelecida para a rejeição da moção de rejeição e que é de três quintos dos membros eleitos directamente e em efectividade de funções.
Se por um lado se pretendeu conceder maior segurança na formação do executivo, o certo é que ao exigir-se tal maioria qualificada poderá ficcionar-se a estabilidade, que será apenas numérica e não real.
Creio que acima de tudo pretendeu-se convenientemente a não promoção de coligações convinientes.
Mas ficará sempre por explicar o porquê de uma maioria diferente da prevista para a demissão do Governo por iniciativa da Assembleia da República.
Sempre se dirá que, com estes instrumentos proteccionistas do executivo camarário (mutatis mutandis para a junta de freguesia), este, ou a força política que o suporta, não poderá escusar de que não cumpriu o programa eleitoral por instabilidade política.
Definição dos Poderes das Juntas de Freguesia no quadro Municipal:
a. Sou da opinião que se perdeu um óptimo ensejo de clarificar o papel das Juntas de Freguesia junto da Assembleia Municipal.
Defendo que deverá definir-se um conjunto muito reduzido de matérias em que os presidentes de junta, que são membros da Assembleia Municipal por inerência, pudessem votar, concorrendo para a formação da maioria necessária e a estipular no justo critério do legislador.
Porém, esta não foi a opção legislativa.
b. Retiraram aos presidentes de junta os poderes de:
acompanhar e fiscalizar a actividade da câmara municipal, dos serviços municipalizados, das funções e das empresas;
aprovar as opções do plano e a proposta de orçamento, bem como as respectivas revisões.
Nada a dizer quanto ao primeiro poder abolido, uma vez que mal se compreendia que os presidentes de junta devessem ter uma função fiscalizadora de um órgão ao qual não lhes assiste legitimidade democrática directa.
Este segundo poder será o mais substancial e de superlativa preponderância para as juntas de freguesia, uma vez que limita a sua intervenção numa matéria que lhes afecta directamente.
Entendo que esta matéria não deveria ter sido eliminada tout court, impunha-se encontrar um modus operandi por parte dos presidentes de junta na definição do orçamento.
De realçar uma pequena incongruência do regime jurídico ora projectado e que se prende com o facto de os presidentes de junta continuarem a votar na aprovação de instrumentos que contribuem, ainda que de modo segmentário, para a definição do orçamento camarário 10.
Posição dos pequenos partidos:
É de cogitar problematicamente até que ponto a alteração à lei eleitoral deverá ser receada pelos partidos com menor expressão local.
Desde logo, não poderemos identificar de modo genérico quais são os partidos com menor expressão a nível local (municipal e/ou de freguesia), uma vez que, e tomando por referência o Partido Comunista Português, um partido poderá ter menor expressão em Vila Nova de Gaia ou Valongo e exponencial presença no Seixal ou Beja.
Apesar disto, importa ter presente que não deve o sistema eleitoral definir ou promover o sistema partidário, mas sim uma realidade diversa, o sistema partidário deverá adaptar-se ao sistema eleitoral.
Estou em crer que os ditos pequenos partidos deverão empenhar-se por políticas concretas para os cidadãos e não fazer política entre e para políticos. Deverão acreditar-se junto da população e desse modo caucionar o seu voto. É de fides que se trata 11.
Acresce que as eleições para as autarquias locais são mais personalizadas do que as para os órgãos de soberania electivos 12.
Estes são no meu entender os pontos mais decisivos da alteração proposta.
Este é, s.m.e., o meu parecer.
1 Apud Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, Coimbra, 1994, págs. 455 e 456.
2 Com interesse meramente histórico há que dizer que a expressão mereceu a censura, ínsita na sua declaração de voto, do Partido Comunista Português, que afirmou que a rubrica «Poder Local», poderia ser entendida como contraposição a «Poder Central», e que em última análise poderia originar uma concepção de identidade de natureza dos poderes. Parecer in Diário da Assembleia da República, n.º 13, pág. 272
3 Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 418.
4 José Casalta Nabais, O quadro jurídico das finanças locais em Portugal, Revista Fisco, n.º 82/83, pág. 3 e segs..
5 Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 440 e 441.
6 Creio que o projecto de lei olvidou alterar parcialmente o art. 9.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11de Janeiro, quando este se refere à “eleição, por escrutínio secreto, dos vogais da junta de freguesia”.
7 Comparing Electoral Systems, London/New York: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1997, pág. 6.
8 Diogo Freitas do Amaral, ob. cit., págs. 451 e 452.
9 Claramente motivada pela crise que a mesma passou, não só pelos factos que motivaram a realização de eleições intercalares, mas também e sobretudo pela crise quanto à aprovação do pedido de empréstimo bancário que o actual presidente formulou.
10 Vide as alíneas e) a h) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11de Janeiro.
11 Os órgãos autárquicos “têm de brotar da vida local e ser fiéis à vontade popular”, Jorge Miranda, O Conceito do Poder Local, in Estudos sobre a Constituição, 1.º Volume, Lisboa, 1977, pág. 319.
12 Nem se diga que estes partidos têm menor hipóteses de lograr a renovação dos cargos do poder político, pois basta pensar no que ocorreu no Canadá nas eleições de 1993, em que o partido do Governo, o Partido Conservador Progressivo, passou inusitadamente de uma maioria absoluta de 169 Deputados para uma representação de 2 Deputados, o que foi por muitos rotulado de verdadeiro descalabro, ou na expressão feliz de Lynda Erickson «of earthquake proportions», The October 1993 Election and the Canadiam Party System”, in Party Politics, I, pp. 133-144 a p. 133.
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